FRANCE : TRANSPARENCE ET INTÉGRITÉ DU LOBBYING, UN ENJEU DE DÉMOCRATIE

Dans son rapport sur le lobbying en France, notre pays obtient des notes très médiocres en matière de traçabilité d’une décision publique, d’intégrité (opacité, conflits d’intérêts, pantouflage, trafic d’influence, corruption) et d’équité (consultation équilibrée des différents groupes d’intérêts concernés par un sujet en débat, l’équité d’accès aux décideurs), les trois dimensions évaluées par l’ONG Transparency International qui publie ce 21 octobre son rapport sur la France.

Nous en reproduisons ici la quasi totalité de l’introduction et des principaux résultats.

Le lobbying – ou représentation des intérêts – joue un rôle croissant dans l’élaboration de la décision publique. Les organisations y consacrent du temps et des budgets croissants, ce qui, notamment en période de crise, témoigne d’emblée de l’importance de cet enjeu. Lorsque son usage est rendu clair et transparent, il peut contribuer à apporter aux décideurs publics des éléments d’information et de compréhension sur des questions toujours plus complexes. Cela est d’autant plus vrai dans un contexte d’inflation législative, avec des lois souvent élaborées dans l’urgence. A contrario, un lobbying non régulé peut entraîner des abus, dont il peut résulter des décisions répondant plus à des intérêts particuliers privés qu’à l’intérêt général, des coûts indus pour la collectivité et une altération grave de la confiance des citoyens envers leurs élus et leurs institutions. L’affaire du Mediator est, par exemple, révélatrice des graves conséquences que peuvent avoir un lobbying exercé pour des intérêts contraires à l’intérêt général et une expertise non indépendante du fait d’experts en situations de conflits d’intérêts (cf. Étude de cas).

Le lobbying – ou représentation des intérêts – joue un rôle croissant dans l’élaboration de la décision publique. Les organisations y consacrent du temps et des budgets croissants, ce qui, notamment en période de crise, témoigne d’emblée de l’importance de cet enjeu. (…)

L’encadrement des relations entre décideurs publics et représentants d’intérêts constitue donc un enjeu démocratique. En France, cette question a pourtant longtemps été ignorée. Depuis la fin des années 2000, le sujet commence à émerger, notamment au Parlement. Il se résume cependant encore trop à une question de sécurité et d’accès à certains espaces, et non aux enjeux de confiance dans l’action publique. Par ailleurs, trop souvent, ne sont visés que les lobbyistes et non les décideurs publics dans l’exercice de leur mandat public. Depuis 2008, Transparency France contribue à la requalification de cet enjeu dans sa dimension démocratique et pour tous les acteurs impliqués.

Au sein du Parlement, un « embryon normatif » existe depuis 2009, les deux assemblées ayant cependant choisi d’avoir des dispositifs distincts. Le cadre est pratiquement absent de tous les autres lieux de la décision publique (services de l’Élysée et cabinets ministériels, autorités administratives indépendantes, lieux d’expertise, collectivités locales...) alors même qu’ils jouent un rôle aussi important.

Pour Transparency France, le lobbying doit être clairement situé dans une relation associant décideurs publics, représentants d’intérêts et citoyens. En effet, un cadre adapté doit être dessiné pour clarifier les relations entre les décideurs publics et les représentants d’intérêts, au regard de la société, et créer ainsi les conditions de la confiance des citoyens dans la décision publique. Ce cadre doit être notamment inspiré par trois principes : l’équité d’accès aux décideurs publics, l’intégrité des échanges et la traçabilité de la décision publique adossée à une plus grande transparence. Des règles doivent être adoptées tant pour les représentants d’intérêts que pour l’ensemble des acteurs participant à la décision publique.

Traçabilité

Les décisions publiques étant prises en leur nom, les citoyens doivent pouvoir savoir comment leurs représentants fondent leurs décisions : quelles sont les personnes et organisations qu’ils ont rencontrées, quelles sont les positions ou arguments qui leur ont été présentés, quels arbitrages ont été opérés ? Organiser la traçabilité renforce la légitimité et la crédibilité de l’action publique, dans une société où la confiance, tant dans les acteurs publics que les acteurs économiques, est fortement dégradée.

Intégrité

Pour Transparency France, le lobbying existe de fait et n’est pas condamnable en soi. Cependant, des scandales, par exemple récemment au sein du Parlement européen, montrent à tous que des dérives existent ou sont possibles. Organiser l’intégrité du lobbying permet d’en prévenir les dérives (opacité, conflits d’intérêts, pantouflage, trafic d’influence, corruption) qui sont alors d’une autre nature.

- Opacité des décisions : aucune information disponible sur les éléments d’information pris en compte par le décideur pour l’élaboration d’une décision publique

- Pantouflage : passage du secteur public au secteur privé sans respecter le délai de carence prévu par l’article 432-13 du Code pénal, relatif à la « prise illégale d’intérêt »

Conflits d’intérêts : toute situation d’interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou à paraître influencer l’exercice indépendant, impartial et objectif d’une fonction1

- Trafic d’influence : fait pour une personne de recevoir – ou de solliciter – des dons dans le but d’abuser de son influence, réelle ou supposée, sur un tiers (autorité publique) afin qu’il prenne une décision dans un sens favorable aux intérêts de la personne bénéficiaire

- Corruption : fait pour une personne investie d’une fonction déterminée – publique ou privée – de solliciter ou d’accepter un don ou un avantage quelconque en vue d’accomplir, ou de s’abstenir d’accomplir, un acte entrant dans le cadre de ses fonctions

Équité

Si les lobbyistes ont pour activité de défendre des intérêts ou de promouvoir des causes, les décideurs publics doivent, pour leur part, consulter de manière équilibrée les différents groupes d’intérêts concernés par un sujet en débat afin de bénéficier d’informations, de points de vues pluriels, voire contradictoires. Dans un second temps, les décideurs publics doivent arbitrer et fonder leurs décisions en fonction de l’intérêt général. Permettre, par un cadre adapté, l’équité d’accès aux décideurs, c’est s’organiser pour que la décision publique ne soit pas l’expression d’intérêts particuliers prédominants.

Aujourd’hui cependant, ces trois principes ne sont pas garantis. Pour la traçabilité, l’intégrité ou l’équité d’accès, la France obtient des notes médiocres dans l’évaluation réalisée par Transparency France.

ÉVALUATION DE LA FRANCE

En matière d’encadrement du lobbying, la France se caractérise étrangement par l’existence de deux dispositifs différents au Parlement – l’un à l’Assemblée nationale, l’autre au Sénat – et par la quasi absence de règles dans les autres lieux de la décision publique. Par ailleurs, les cadres d’intégrité sont différents d’une catégorie d’acteurs publics à une autre. Du fait de la séparation des pouvoirs, les règles de conduite applicables aux agents publics dépendent de lois et règlements différents de ceux applicables aux parlementaires.

Afin de prendre en compte cette hétérogénéité, les notes ci-dessous ont été attribuées pour trois catégories : Assemblée nationale, Sénat et autres institutions publiques. Par « autres institutions publiques », on entend l’ensemble des lieux qui participent à l’élaboration des décisions publiques et qui n’ont, pour l’instant, presque aucune règle spécifiquement dédiée au lobbying (administrations centrales, ministères, cabinets ministériels, conseillers du Président de la République, agences d’expertise, autorité publiques indépendantes, collectivités locales...).

(tableau non reproduit)

Globalement, la France satisfait 27% des éléments évalués par Transparency International. Si les questions d’encadrement du lobbying et de transparence de la vie publique commencent à émerger, les règles restent encore très hétérogènes d’une institution à l’autre. Ainsi, pour chacun des principes évalués, aucune institution ne se détache.

Avec une note de 24% (ou 24 sur 100), l’évaluation montre que la traçabilité des décisions publiques n’est pas possible aujourd'hui en France. Aucune loi ne définit ni ne réglemente les activités de lobbying en France. L’empreinte législative5 – indispensable pour comprendre sur la base de quels arguments et informations les décisions ont été prises – n’est pas non plus une pratique répandue au sein des institutions françaises (21%). Les données accessibles et réutilisables manquent malgré les engagements français relatifs à l’open data.

Si des règles relatives au lobbying existent à l’Assemblée nationale et au Sénat – qui obtiennent des notes bien supérieures aux autres institutions (respectivement 47% et 30% contre 13%) –, elles ne portent que sur une petite part des relations entre les représentants d’intérêts et les parlementaires. Plus important encore, le contrôle du respect effectif de ces règles est à suivre dans sa réalité (25% à l’Assemblée nationale et 6% au Sénat) et aucun mécanisme de saisine, pouvant être actionné par les citoyens, n’a été instauré.

En matière d’accès à l’information, une loi prévoit, depuis 1978, le droit d’accès aux documents administratifs, mais elle reste méconnue et mal appliquée comme le rappelle un récent rapport du Sénat (33%)6. Cette loi ne s’applique par ailleurs pas aux documents législatifs et autres travaux parlementaires (33%). Les sites de l’Assemblée nationale et du Sénat permettent néanmoins de suivre de plus en plus les travaux parlementaires (agendas des séances et des réunions des commissions, liste des amendements, comptes-rendus des débats, vidéos...). Un effort doit encore être fait pour publier ces informations dans un format ouvert, facilitant leur réutilisation, et en temps réel. La suite sur Antoine Bevort

Lire le rapport de Transparency France