QUELQUES EXTRAITS DU RAPPORT DE LA COUR DES COMPTES SUR LA GESTION DES FORCES DE SÉCURITÉ

Des indicateurs extraits de l’état 4001

Créé en 1972 pour mesurer l’évolution de la délinquance et de la criminalité, l’état 4001 recense les crimes et délits constatés par les services relevant de la DGPN, de la DGGN et de la préfecture de police de Paris, portés à leur connaissance par le dépôt d’une plainte ou découverts par eux. La direction centrale de la police judiciaire (DCPJ) en assure la consolidation au niveau national. L’état 4001 comprend 107index correspondant à une catégorie de faits. A chaque index, il mentionne aussi les faits élucidés et un taux d’élucidation par rapport aux faits constatés. Il comporte enfin des informations synthétiques sur les personnes mises en cause.

1 - L’utilisation étendue de l’état 4001

Les données issues de l’état 4001 ont été utilisées de façon croissante comme instrument de mesure de la délinquance, mais aussi de définition des objectifs d’activité des services et d'évaluation de leur efficacité. Au sein du ministère de l'intérieur, les statistiques mensuelles et annuelles de la délinquance sont devenues des outils de pilotage des services territoriaux. Ce pilotage s’appuie aussi sur la main courante informatisée qui retrace précisément l’activité quotidienne des services.Depuis plusieurs années, les objectifs annuels assignés par la DCSP à chaque directeur départemental ont été déclinés par circonscription de sécurité publique (CSP) au moyen de tableaux de bord hebdomadaires et mensuels, permettant de suivre localement l’évolution des indicateurs de délinquance générale, de délinquance de proximité, de violences urbaines, d’atteintes volontaires à l’intégrité physique des personnes. Ces tableaux de bord comprennent aussi des indicateurs d’activité des services d’enquêtes : taux d’élucidation de délinquance générale, taux d’élucidation de délinquance de proximité, infractions révélées par l’action des services (IRAS), nombre d’interpellations réalisées par les brigades anti-criminalité (BAC), nombre de personnes mises en cause, nombre de gardes à vue. Il s’y ajoute généralement des indicateurs de mise en œuvre des moyens de police technique et scientifique (signalisations au fichier automatisé des empreintes digitales et à celui des empreintes génétiques, taux de déplacements sur les cambriolages et les véhicules volés).Dans le cadre de son rapprochement avec la police nationale, la gendarmerie a eu progressivement recours aux mêmes indicateurs chiffrés, montrant parfois une plus grande conscience des limites de l’approche statistique de la lutte contre la délinquance. Ainsi, le programme d’action régional de Rhône-Alpes pour 2009 débutait par cette mise en garde :

« La politique de résultats ne doit pas se traduire  par une « dictature » des chiffres, car cela pourrait entraîner certains vers une « course aux numéros » et fatalement conduire à une altération de la relation de la population envers ses gendarmes »

.

2 - Les faiblesses de l’état 4001

L’état 4001 présente des lacunes et des imperfections ; il soulève des difficultés d’interprétation souvent relevées et analysées par de nombreux experts dont ceux de l’ONDRP.

• Il comptabilise seulement les faits portés à la connaissance des services de police ou de gendarmerie sur dépôt d’une plainte ou sur constatation à leur initiative, ce qui exclut ceux mentionnés sur le registre de la main courante ou révélés par une plainte auprès des services judiciaires.

• Il ne prend pas en compte les délits routiers, pas même les atteintes par imprudence à la vie humaine commises lors d'accidents de la circulation.

• Il n’inclut pas les contraventions des cinq classes, notamment celles pour violences volontaires ou pour destructions et dégradations légères.

• Il agrège des faits disparates qui n’ont pas tous le même impact statistique sur l’évolution d’ensemble de la délinquance, car leur unité de compte(nombre de victimes, d’infractions, d’auteurs ou de procédures) varie selon les délits.

• Enfin, il est très sensible aux conditions d’accueil des personnes désireuses de déposer une plainte

Les faits enregistrés dans l’état 4001 ne correspondent qu’à une partie de la délinquance. Tant en matière d’atteintes aux biens que de violences aux personnes, des différences existent entre la délinquance enregistrée par les forces de sécurité et la délinquance vécue.

Aussi l’ONDRP a-t-il mis en place depuis 2007, en association avec l’INSEE,un dispositif d’enquêtes annuelles de « victimation » ou enquêtes « Cadre de vie et sécurité », dont les résultats sur l’année civile sont publiés au mois de novembre suivant, visant à évaluer l’écart entre la mesure statistique et la réalité.

(…)

Recommandations :

L’abandon en 2010 des agrégats de délinquance générale et de délinquance de proximité qui,en dépit de leur manque de pertinence, étaient depuis 2002 les indicateurs-clés retenus pour le pilotage des services territoriaux,constitue un progrès. Toutefois, le système d’information utilisé reste basé sur l’état 4001 qui comporte de nombreuses faiblesses intrinsèques. En conséquence, en vue d’améliorer le pilotage des services territoriaux chargés de la sécurité publique, la Cour recommande les évolutions suivantes :

• rapprocher le système d’enregistrement de la délinquance utilisé  par le ministère de l’intérieur de l’appareil statistique du ministère de la justice afin d’établir des liens entre l’élucidation des délits constatés par les services de police et les unités de gendarmerie et leur traitement par les services judiciaires ;

• poursuivre l’adaptation du système de mesure de la délinquance en comptabilisant les délits sur le lieu de leur commission et non de leur enregistrement ;

• concernant l’évolution de la délinquance, limiter les objectifs chiffrés assignés aux responsables territoriaux à des agrégats statistiques ou des catégories de délits homogènes et cohérents ;

• développer en collaboration avec l’Observatoire national de la délinquance et des réponses pénales (ONDRP) des analyses sur la relation entre l’évolution statistique des faits de délinquance et les actions des forces de sécurité (…)

  ***

Le défi de la baisse des moyens

Les forces de police et de gendarmerie ont pu, durant la période 2003-2007 couverte par la loi d’orientation et de programmation (LOPSI)du 29 août 2002, tabler sur un renforcement de leurs crédits et de leurs effectifs. L’enquête de la Cour montre toutefois que l’accroissement de ces derniers, dans les services territoriaux de la DCSP, a été limité voire inexistants selon les indicateurs considérés. L’orientation à la baisse de l’évolution des moyens de deux forces, ensuite décidé en vue de stabiliser les dépenses de l’Etat, a commencé à être perceptible en 2009 et surtout en 2010 dans les services de police et les unités de gendarmerie chargés des missions de sécurité publique.

I - 2002-2010 : une augmentation des effectifs suivie d’une égale diminution

A - L’accroissement limité du nombre de policiers

Les directions départementales de la sécurité publique (DDSP) de métropole étaient dotées d’un effectif de 51 523 policiers fonctionnaires au 1er janvier 2010, en hausse de 2,1 % au cours de la période 2003-2009,soit 1 037 agents

. Le nombre total de fonctionnaires, y compris les agents administratifs, scientifiques et techniques, a augmenté de 3,3 %.

Cependant, les DDSP ont connu une déflation forte de leurs effectifs d’adjoints de sécurité (ADS) de 9 120 au 1er janvier 2003 à 5 676 au 1er janvier 2010. En conséquence, le nombre total de leurs policiers

(fonctionnaires et ADS) a reculé de 4 % et le total de leurs effectifs,toutes catégories de personnel confondues, de 2,3 %, soit 1 483 agents, pour s’établir à 62 967 agents au 1er janvier 2010.

B - Un accroissement ciblé sur la région parisienne

1 - Un effort inégalement réparti selon les départements

Entre le 1er janvier 2003 et le 1er janvier 2009, l’ensemble des DDSP de la région Ile-de-France a été doté de 903 fonctionnaires supplémentaires (policiers, personnels administratifs, techniques et scientifiques), soit près des trois quarts de l’accroissement enregistré en métropole (1 251 fonctionnaires) au cours de cette période.

Le renforcement a été de 4,8 % en banlieue parisienne au lieu de 0,7 % dans le reste du territoire métropolitain.Plus de la moitié de cet effectif supplémentaire est allé au département de Seine-Saint-Denis qui a bénéficié d’un accroissement de12 %. En contrepartie, les effectifs des Hauts-de-Seine sont restés quasiment stables et ceux du Val-de-Marne ont baissé de 3,5 %.En tenant compte du mouvement général de déflation des ADS, le total des effectifs de sécurité publique affectés en Ile-de-France a augmenté de 2,2 % au cours de cette période alors qu’il a baissé de 2,2 %sur l’ensemble du territoire métropolitain. Le nombre total de policiers(fonctionnaires et ADS) a crû de 1,3 %, soit 247 personnels supplémentaires.Par département, l’évolution des effectifs totaux a été contrastée avec un renforcement sensible en Seine-Saint-Denis (8,8 %) et dans l’Essonne (8 %), une faible hausse en Seine-et-Marne (2,2 %), dans le Val-d’Oise (1,3 %) et surtout les Yvelines (0,7 %), et une baisse non négligeable dans les Hauts-de-Seine (- 3,0 %) et le Val-de-Marne (- 4,4 %).En Seine-Saint-Denis, l’accroissement des effectifs de sécurité publique, de 376 agents toutes catégories confondues (policiers personnels administratifs, techniques et scientifiques et ADS) entre le1er janvier 2003 et le 1er janvier 2009, a concerné principalement les unités départementales de la DDSP, passées de 818 à 1 055 agents, et une compagnie de sécurisation créée en 2008. Les 21 circonscriptions de sécurité publique (CSP) du département n’ont bénéficié globalement que de 24 agents supplémentaires. (…) 

• Les acquisitions de moyens de protection et d’intervention ont été comprimés de 1,8 M€ en 2008 à 790 000 € en 2010,

• les achats de fournitures pour la police technique et scientifique (PTS) de 4,2 M€ à 3,6 M€, en contradiction avec la priorité ministérielle affichée en faveur de la PTS.

• Parmi les dépenses hors CGFE, les achats de véhicules, qui ont d’abord bénéficié d’un effort budgétaire notable, passant de 18,8 M€ en 2006 à 20,5 M€ en 2007, et 21,0 M€ en 2008, ont été ramenés à 9,9 M€en 2010.

• Les DDSP n’ont pas bénéficié en 2009 de la traditionnelle« seconde tranche » de fin d’année, en raison d’un renouvellement partiel du parc automobile grâce aux crédits dépensés, en dehors de leurs budgets, dans le cadre du plan de relance.

• Les acquisitions de matériels informatiques et de télécommunications, remontées de 5,7 M€ à 8,4 M€ en 2007, sont retombées à 3,1 M€ en 2010.

• La part des prestations de travaux, destinée à l’entretien des locaux, a chuté de 15,7 M€ en 2007 à 8,7 M€ en 2010.

  Faute de pouvoir à court terme comprimer les dépenses liées à l’immobilier (loyers, fluides), l’ajustement se fait

• sur les moyens nécessaires à l’activité opérationnelle (matériels de protection et d’intervention),

• aux enquêtes judiciaires (matériels d’analyse et de détection pour la police technique et scientifique),

• ou au renouvellement des équipements informatiques et à la maintenance des locaux.

  Ainsi,alors que le ministère de l’intérieur a fixé à 19 €/m² carré la norme d’entretien des locaux de police, les services de la zone de défense et de sécurité du sud-est ne disposent en moyenne que de 7 €/m²

La DGPN n’a pas été en mesure de préciser à la Cour les mesures d’organisation prévues pour réduire ses dépenses de fonctionnement sans compromettre les capacités d’intervention de ses unités. 

CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS

Sous l’effet de la LOPSI de 2002, les services territoriaux de la police nationale chargés de la sécurité publique (DCSP) ont bénéficié au cours de la période 2003-2009 d’un accroissement de leurs effectifs de policiers fonctionnaires de 2,1 % en métropole à périmètre constant, principalement ciblé sur la région parisienne. Plus de la moitié de cet accroissement a été effacé dès 2010 par la diminution générale des emplois dans la police nationale qui s’est poursuivie en 2011. Compte tenu de la forte baisse du nombre d’adjoints de sécurité, l’effectif total de policiers (fonctionnaires et ADS) a reculé de 5,3 % au cours de la période 2003-2010.

En outre, la réduction des crédits de fonctionnement des services territoriaux de la DCSP n’a pas été suffisamment pilotée. Faute de pouvoir à court terme comprimer les dépenses liées à l’immobilier, l’ajustement se fait sur les moyens nécessaires à l’activité opérationnelle et aux enquêtes judiciaires, au renouvellement des équipements informatiques et à l’entretien des locaux, sans évaluation de l’impact sur les capacités d’intervention des unités. Dans la gendarmerie nationale, les effectifs régionaux ont commencé à baisser en 2010 après avoir stagné (- 0,75 %) de 2006 à 2009. La gestion des crédits de fonctionnement courants de la gendarmerie départementale a été partiellement déconcentrée au niveau régional Toutefois, la réduction des budgets a amputé la marge de manœuvre des commandants de région et des commandants de groupement. Son impact sur les capacités opérationnelles n’est pas davantage évalué que dans la police. Au total, la Cour recommande l’ évolution suivante :

- anticiper, dans les services de la police, comme de la gendarmerie, l’impact de la réduction des crédits de fonctionnement et d’équipement sur l’activité opérationnelle des services afin d’adapter leurs objectifs en conséquence.

L’accumulation des heures supplémentaires

Dans la pratique, l’impossibilité pour les policiers, du fait des nécessités du service, de récupérer les temps qui leur sont dus aboutit à l’accumulation d’une quantité considérable d’heures reportées. Le stock d’heures supplémentaires restant dues n’a cessé de croître dans la plupart des départements et circonscriptions. Au niveau national, pour l’ensemble des agents de la DCSP, il a connu un gonflement de 80 % en six ans, de

7 millions d’heures au 31 décembre 2002 à 12,6 millions d’heures au 31 décembre 2008. Il a encore augmenté de 0,8 % à la fin de 2009, à 10,8 millions d’heures à périmètre constant, déduction faite des services de la petite couronne parisienne.

La réforme du corps des officiers, désormais soumis à un statut de cadre a permis de stabiliser provisoirement ce stock. Seuls les travaux supplémentaires relatifs aux permanences et aux astreintes leur ouvrent encore droit à compensation, mais plus les dépassements horaires de la journée de travail ou de la vacation ainsi que les rappels au service (hors et sur astreinte). Les jours de repos hebdomadaires travaillés (samedi et dimanche) font l’objet d’un report.

En revanche, le stock d’heures supplémentaires des gradés et gardiens, qui constituent 75 % de l’effectif global, a continué de croître en régime cyclique comme en régime hebdomadaire. Au total, le nombre d’heures restant dues représente une charge de plus en plus difficile à résorber. Au 31 décembre 2009, elle équivalait à 6 699 ETPT, dont 5 665 pour les gradés et gardiens, soit 15,7 % du potentiel annuel disponible

Elle constituait un report de charge, se traduisant par le départ anticipé à la retraite d’un nombre croissant de policiers. De surcroît, à ces droits s’ajoutent ceux des « comptes épargne-temps » (CET), soit 442 248 jours

au 1er janvier 2010, en hausse de 26 % en 2008 et 25 % en 2009, qui correspondaient à 2 202 ETPT, dont 1523 pour les gradés et gardiens (…)

La mise en œuvre tardive et incomplète d’un plan de substitution

La LOPSI du 29 août 2002 avait prévu de réduire les emplois administratifs occupés par des policiers afin de réaffecter ces derniers sur des postes opérationnels. Au moins mille de ces emplois devaient être transférés à des agents administratifs.Cependant, un effort trop modeste a été conduit pour mettre en œuvre cette disposition puisque l’effectif des agents administratifs en poste en métropole dans les DDSP est passé, selon les données de la sous-direction des ressources humaines de la DCSP, de 5 283 au 1er janvier 2003 à 5 480 au 1er janvier 2009. L’année suivante, hors départements de la petite couronne parisienne, placés sous la compétence de la préfecture de police, et hors SDIG, cet effectif a baissé de 5 056 au 1er janvier 2009 à 5 005 au 1er janvier 2010. A cette date, 1 053 postes administratifs (hors emplois de formateurs) étaient encore occupés par des policiers dans les services territoriaux de sécurité publique de métropole (…)

En février 2010, le 3ème rapport d’étape de la « révision générale des politiques publiques » a prévu l’accroissement du potentiel opérationnel des forces de sécurité « notamment par la substitution de personnels administratifs aux policiers et aux gendarmes qui exercent des activités non opérationnelles »

Toutefois, les perspectives d’affectation d’agents administratifs supplémentaires dans les services territoriaux de sécurité publique sont désormais limitées par la réduction des emplois budgétaires, ceux des personnels non policiers devenant une variable d’ajustement.

Ces perspectives sont en outre obérées par la mise en place, au niveau des secrétariats généraux pour l’administration de la police (SGAP), des plateformes zonales CHORUS qui nécessite des renforts administratifs.

(Ex Renseignements Généraux)

1°Des effectifs mal calibrés au regard des missions

Au moment de la réforme, le choix des fonctionnaires des anciennes directions départementales des renseignements généraux (DDRG) s’est exercé en faveur des services territoriaux de la DCRI et au détriment des nouveaux SDIG. En particulier, ceux qui travaillaient en« milieu fermé » ont craint de devoir abandonner leur « cœur de métier »s’ils étaient affectés à la « sécurité publique ». Les SDIG ont été dotés d’effectifs amputés bien au-delà des missions retirées. Dans de nombreux départements, comme la Seine-et-Marne, l’Essonne ou les Yvelines, ils ont été réduits de moitié.

Les anciennes équipes des renseignements généraux se sont trouvées privées, dans les domaines les plus sensibles, d’une grande partie de leurs spécialistes et de leurs archives. Dans les Bouches-du-Rhône, par exemple, une partie des agents qui avaient la mémoire des dossiers relatifs à l’Islam, partis à la DCRI, ont été remplacés par des policiers sans expérience du renseignement.

Les SDIG ont dû tenir les mêmes implantations que les anciennes DDRG avec des fonctionnaires moins nombreux et moins expérimentés, dont le champ d’activité a été réduit dans certains domaines,essentiellement le renseignement sur le terrorisme confié intégralement à la DCRI, mais étendu dans d’autres, notamment les violences urbaines dans les quartiers sensibles. Alors que l’effectif « plafond » initialement fixé pour l’ensemble de la SDIG était de 840 personnels, celui des fonctionnaires de police en poste dans les DDSP a dû être sensiblement renforcé en 2009, sans compenser toutefois l’hémorragie de juillet 2008. Selon les données de la sous-direction des ressources humaines de la DCSP, il est passé de 1 044 au 1er janvier 2009 à 1 204 au 1er janvier 2010, soit une hausse de 15 %.

Les affectations supplémentaires sont réalisées progressivement au moyen de mutations, mais aussi de recrutements de fonctionnaires sortis des écoles de police

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